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Online: Forum Versicherungsrecht am 28.01.2021: Maßstäbe der Missstandsaufsicht – eine Grundsatzdebatte

Am 28. Januar 2021 wurde das erste Forum Versicherungsrecht des Jahres mit dem Titel „Maßstäbe der Missstandsaufsicht – eine Grundsatzdebatte“ mit rund 140 Teilnehmern über „Zoom“ veranstaltet. Das Thema wurde durch Vorträge von Prof. Dr. Petra Pohlmann, Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Wirtschaftsrecht und Zivilverfahrensrecht, Westfälische Wilhelms-Universität Münster, und Prof. Dr. Lothar Michael, Professur für Öffentliches Recht, Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf, beleuchtet. Zusätzlich sorgten Dr. Jan Schröder, LL.M., Rechtsanwalt und Partner bei Allen & Overy LLP, Düsseldorf, und Dr. Frank Grund, Exekutivdirektor für Versicherungs- und Pensionsfondsaufsicht bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), Bonn, mit Kurzreferaten aus der Praxis für weitere Blickwinkel. Hintergrund des Forums war ein Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (VGH Kassel, Urt. vom 30.04.2020 – 6 A 1833/17), welches der BaFin bei der grenzüberschreitenden Aufsicht von Versicherungsunternehmen Grenzen gesetzt und auch grundsätzliche Fragen zur Kompetenz in der Missstandsaufsicht aufgeworfen hatte.

Pohlmann begann mit ihrem Vortrag über Neues zur Missstandsaufsicht aus der Rechtsprechung. Hierzu nahm sie Bezug auf das Urteil des VGH Kassel, welcher sich mit der Kompetenz der EIOPA, Leitlinien bezüglich Beschwerden zu erlassen, befasst hatte. Hierbei sei auf den Wortlaut der Ermächtigungsgrundlage Art. 16 EIOPA-VO abgestellt worden, so Pohlmann. Der VGH habe angenommen, dass die Voraussetzungen von Art. 16 EIOPA-VO schon deshalb nicht vorlägen, weil es gar keine unionsrechtliche Vorschrift gäbe, deren „einheitliche und kohärente Anwendung“ sicherzustellen sei. Pohlmann kritisierte diese Rechtsauffassung und plädierte für die Kompetenz der EIOPA, die Beschwerdeleitlinien zu erlassen. Die Generalklausel Art. 258 I Solvency II-Richtlinie sei nämlich auch eine Vorschrift i.S.d. Art. 16 EIOPA-VO, welche die EIOPA durch Leitlinien konkretisieren könne. Erforderlich sei nur, dass die Voraussetzungen von Art. 16 EIOPA-VO vorliegen, die Leitlinien dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen und die Einschränkungen des Erwägungsgrunds 25 EIOPA-VO nicht greifen würden. Die Einschätzung, EIOPA-Leitlinien würden keine Bindungswirkung für Versicherungsunternehmen entfalten, teilte Pohlmann trotz inhaltlicher Kritik an der Begründung des VGH Kassel. Abschließend gab Pohlmann einem Ausblick auf eine etwaige EuGH-Entscheidung, die bezüglich Kompetenzfragen der EIOPA zum Erlass von Leitlinien sehr relevant werden könne.

Darauffolgend referierte Grund über aufsichtsrechtliche und europarechtliche Konsequenzen des Urteils aus der Perspektive der Aufsichtspraxis. Er kritisierte die Einschätzung des Gerichts, Leitlinien von Aufsichtsbehörden könnten die Unternehmen nicht binden. Der Aufsicht sei dadurch eine schnelle dynamische Reaktion auf die international agierende Versicherungsbranche nicht mehr möglich. Etwa bei gesetzlichen Regelungslücken sei aber gerade eine schnelle Lückenfüllung durch aufsichtsbehördliche Leitlinien vonnöten. Grund verwies auf den internationalen Standardsetzer für die Versicherungsaufsicht IAIS (International Association of Insurance Supervisors) und hob hervor, dass dieser eine zukunftsorientierte und nicht nur vergangenheitsbezogene Aufsicht fordere. Die Missstandsaufsicht in Deutschland sei schon länger dem Vorwurf ausgesetzt, sich immer mehr auf eine Legalitätsaufsicht zu beschränken. Dies würde dem Bedürfnis der Versicherungsunternehmen nach Rechtssicherheit jedoch nicht genügen. Die Auffassung des VGH Kassel stieße weiter in diese Richtung vor und führe dazu, dass Verstöße gegen Rundschreiben von Aufsichtsbehörden, wie etwa der VAIT, keine Konsequenzen mehr hätten. Der Auftrag der Aufsichtsbehörden – die Wahrung der Belange der Versicherten – könne aber ohne die Möglichkeit, Verstöße gegen Rundschreiben auch zu sanktionieren, nur schwer gewährleistet werden und womöglich die Europäische Kommission auf den Plan rufen.

Anschließend widmete sich Schröder der Vermeidung von aufsichtsrechtlichen Missständen aus Sicht der Versicherungsunternehmen. Zwar stünden ökonomische Motive u.U. im Konflikt mit dem durch die Aufsicht angestrebten Versicherungsnehmerschutz. Dennoch bestünde auch bei Versicherungsunternehmen ein Interesse daran, aufsichtsrechtliche Missstände zu vermeiden. Allerdings würden Versicherungsunternehmen einen klaren Tatbestand für das Vorliegen eines Missstandes erwarten. Dieser solle einen freien, berechenbaren Rahmen liefern und gleichzeitig Eingriffe auf ein notwendiges Mindestmaß beschränken. Die BaFin hingegen fordere flexible Eingriffsbefugnisse durch eine Generalklausel. Laut Schröder seien dies erfüllende Generalklauseln schwerlich mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot vereinbar. Die Solvency-II Richtlinie solle schließlich einen freien Markt gewähren und sei nicht dafür da, die Unternehmen zu optimieren. Daher forderte er eine klare Rechtssetzung auf nationaler oder europäischer Ebene. Hinsichtlich des Urteils des VGH Kassel prognostizierte Schröder zwar keine Klagewelle, jedoch, dass einzelne Versicherer, die nicht rechtskonformen Maßnahmen hinterfragen und klagen würden. Die BaFin müsse dies als Ansporn sehen, sich den Maßstäben des Grundsatzurteils anzupassen, um eine dynamische Aufsicht zu gewährleisten.

Schließlich adressierte Michael die Frage, wer die Maßstäbe der Missstandsaufsicht bestimmt. Dazu stellte er zunächst heraus, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit eine Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive in Form der Aufsichtsbehörden einnehme. Davon ausgehend habe der VGH Kassel mit dem Urteil der BaFin jedoch einen zu weiten Auslegungsspielraum überlassen. Dies sei angesichts der Rolle als Legalitätsaufsicht nicht tragbar. Michael verdeutlichte, dass der VGH es offen ließe, ob einer gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung oder dem Anwendungsvorrang des Europarechts zu folgen sei. Unterschwellig habe der VGH verfassungswidrige Bedenken geäußert. Letztlich zeigte Michael auf, dass die Ratio des Art. 100 I GG dahingehend übertragen werden könne, dass ein einfaches Gericht, welches eine Verletzung von Unionsrecht durch nationales Gesetz vorfindet, zunächst den EuGH als Instanz mit Verwerfungsmonopol anrufen sollte. Daher sei zu wünschen gewesen, dass der VGH den Sachverhalt dem EuGH nach Art. 267 AEUV vorgelegt hätte. Insbesondere die Wirkung des Urteils auf nationales und europäisches Recht sei ein Grund für diese Einschätzung, schlussfolgerte Michael.

Der rege Meinungsaustausch am Ende der Veranstaltung bescherte Referenten wie Teilnehmern eine wie gewohnt lebhafte Diskussion.

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